公共行政的发展经历了一个漫长的过程，从仅仅着眼于秩序行政、关注秩序的维护，逐步发展到在秩序维护之外承担起为公民提供公共服务的职责。服务行政由此出现，并与秩序行政一起，共同构成了现代公共行政的主要内容。本文尝试立足于中国现实，将政府的公共服务提供行为（服务行政）作为一个整体，从行政法学的角度进行较系统的梳理，以期为认识服务行政构建一个初步的框架。